Tableau de bord 2018 de la justice dans l’Union européenne

Selon M^me Věra Jourová, commissaire pour la justice, les consommateurs et l’égalité des genres, « le tableau de bord 2018 de la justice dans l’Union européenne intervient à un moment où le respect de l’État de droit est une question prioritaire pour l’Union européenne. Sans État de droit, la démocratie, les droits civils et la bonne gestion financière des fonds de l’Union européenne sont en danger » (v. le communiqué de presse de la Commission européenne). La commissaire ajoute qu’« avec le tableau de bord, nous encourageons la réalisation de réformes efficaces de la justice et en donnons des exemples. Le fil conducteur de toute réforme de ce type est qu’il ne saurait être question d’État de droit sans normes européennes de haut niveau en matière d’indépendance de la justice. Le nouveau tableau de bord examine les principaux indicateurs et aidera les États membres à appliquer ces normes » (v. le communiqué de presse et V. Jourová, Foreword, in The 2018 EU Justice Scoreboard).

Une telle étude s’inscrit dans le sillage des inquiétudes relatives à l’indépendance de la justice dans des États européens comme la Pologne et la Hongrie. En 2017, le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, déclarait que « The rule of law means that law and justice are upheld by an independent judiciary. […] The rule of law is not optional in the European Union. It is a must ». La France n’échappe d’ailleurs pas à de telles discussions. On pense en particulier au débat sans cesse renouvelé de l’indépendance du ministère public (Cons. const. 8 déc. 2017, n° 2017-680 QPC, AJDA 2018. 509 , note J. Roux ; ibid. 2017. 2440 ; D. 2017. 2485, et les obs. ; ibid. 2018. 953, chron. T. S. Renoux ; Constitutions 2017. 657, Décision ; RSC 2018. 163, chron. B. de Lamy ; Dr. pén. 2018, n° 2, p. 8, étude E. Bonis ; AJDP 2018, n° 2, p. 83, note A. Taleb-Karlsson ; Gaz. Pal. 2018, n° 5, p. 31, note V. Duval) et celui plus récent relatif à l’inspection générale de la justice et son autorité sur la Cour de cassation (CE 23 mars 2018, n^os 406066, 406497, 406498 et 407474, Syndicat Force ouvrière magistrats et autre, Dalloz actualité, 27 mars 2018, obs. E. Maupin ; AJDA 2018. 652 ; ibid. 966 , chron. S. Roussel et Charline Nicolas ; D. 2018. 675, et les obs.  ; JCP 2018. 670, obs. H. Pauliat ; Procédures 2018. Repère 5, obs. L. Cadiet).

Ceci étant, il est vrai que ce Tableau de bord est loin de se focaliser sur cette question, qui n’est qu’une composante parmi d’autres de la réflexion. C’est d’ailleurs un des paradoxes de cette étude, qui n’aborde finalement la question de l’indépendance de la justice que de façon incidente, et qui semble préférer se concentrer sur des questions plus terre à terre, notamment celle du bon usage des deniers européens (le rapport rappelle que près de 900 millions d’euros ont été consacrés au développement de la justice dans seize États membres entre 2007 et 2023). Ainsi peut-on lire que « the Scoreboard mainly focuses on litigious civil and commercial cases as well as administrative cases in order to assist Member States in their efforts to create a more investment, business and citizen-friendly environment » (The 2018 EU Justice Scoreboard, p. 2, v. égal. p. 3). Autrement dit, à l’image des réformes de la procédure en France, les grands principes de la procédure sont pudiquement mis en avant afin de masquer des ambitions purement gestionnaires.

Le large spectre de l’étude est également de nature à interroger sur la fiabilité des informations contenues dans le Tableau de bord. S’il est évidemment impossible de déterminer la pertinence des analyses statistiques concernant les pays étrangers, on est parfois sceptique sur les résultats présentés pour la France, qui semblent ne refléter qu’imparfaitement la réalité. Si les auteurs du rapport s’en défendent (« The Scoreboard does not promote any particular type of justice system and treats all Member States on an equal footing », in The 2018 EU Justice Scoreboard, p. 2) – d’ailleurs, il n’y a sûrement pas lieu d’y voir une mauvaise foi de leur part –, il est évident que l’étude présente certains biais. On se gardera donc d’en tirer des conclusions définitives, aussi bien sur un éventuel « retard » de la France en certains domaines que sur un avant-gardisme dans d’autres. Dès lors, il convient d’aborder ce Tableau de bord pour ce qu’il est, à savoir un indicateur général nécessitant toutefois un approfondissement systématique des différents points abordés.

Ces imprécisions se constatent d’ailleurs dès le début de l’étude, dans la section 2.1, intitulée « Justice reforms are ongoing in many Member States ». On y apprend que la France est considérée comme étant « under negotiation » en termes de réformes procédurales, ce qui laisse largement dubitatif. En effet, si l’on observe les évolutions normatives en matière civile et commerciale, la France est dans un maelström de réformes, passant de l’une (la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du 21^e siècle) à l’autre (le projet de loi de programmation pour la justice 2018-2022 [PLPJ]. Il est vrai que le PLPJ n’a sans doute pas pu être pris en compte, l’étude étant menée en 2017) sans jamais s’interrompre – ce cela sans évoquer les réformes d’origine réglementaires (les décrets n^os 2017-891 et 2017-892 du 6 mai 2017, notamment). De même, la position de la France n’est pas évoquée – comme si la France était inactive sur ce point – concernant les modes alternatifs de règlement des litiges, alors qu’on a le sentiment qu’il s’agit désormais de l’alpha et l’oméga de toute la réflexion gouvernementale (L. n° 2016-1547, art. 4 ; PLPJ, art. 1^er ; décr. n° 2017-892, art. 23 s.). On apprend également qu’une réforme des « technologies de l’information et de la communication » serait en cours en France (mais à quoi le Tableau de bord fait-il référence ? Il est vrai que le PLPJ y consacre des développements à ses articles 12 et 13, cela dit, comment occulter que l’article 20 du décret n° 2017-892 du 6 mai 2017 a rendu obligatoire la remise par voie électronique des actes de procédure devant le tribunal de grande instance à partir du 1^er septembre 2019 ? À moins que le rapport fasse référence au projet Portalis et au service d’accueil unique du justiciable [SAUJ] qui doit être déployé en septembre ?), tout comme une réforme des « juges » (?). Enfin, rien n’est dit concernant la rubrique « Conseil supérieur de la magistrature », alors qu’il s’agit d’un sujet récurrent en France, entre une réforme constitutionnelle avortée après avoir été adoptée définitivement par l’Assemblée nationale le 26 novembre 2016, une loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature, et le discours du président Macron le 3 juillet 2017 devant le Congrès de Versailles, qui a donné lieu à un projet de loi constitutionnelle présenté en conseil des ministres le 9 mai 2018.

La lecture de ce premier graphique du Tableau de bord laisse donc songeur. Sans doute est-ce dû à la difficulté de photographier l’état des réformes législatives en procédure sur un instant si court, à savoir la seule année 2017. Toutefois, dès lors que l’on considère que les choix opérés concernant la France entre des réformes prétendument « adopted », « under negotiation » ou une absence de réforme sont largement discutables et difficilement compréhensibles, on peine à prendre pour argent comptant les informations relatives aux pays étrangers. D’autant que réformer ne rime pas systématiquement avec améliorer.

La section 2.2 du Tableau de bord met en lumière le travail accompli à l’occasion du « semestre européen ». Le semestre européen est un cycle annuel où la Commission, après adoption par le Conseil, présente des propositions aux États membres. Dans le cadre du semestre européen 2017, cinq États ont reçu des recommandations relatives à leur système de justice (Croatie, Italie, Chypre, Portugal et Slovaquie) et d’autres ont été signalés comme faisant face à des enjeux spécifiques (Belgique, Bulgarie, Irlande, Espagne, Lettonie, Hongrie, Malte, Pologne, Roumanie, Slovénie). Enfin, il est signalé que la Pologne a fait l’objet – pour les raisons que l’on connaît – d’une attention particulière dans le cadre du semestre européen, au point de conduire à une procédure de sanction en décembre 2017.

Le Tableau de bord entre ensuite dans le vif du sujet à partir de la section 3. Nous ne ferons que quelques remarques sur les nombreux tableaux qui s’enchaînent. Les deux premiers tableaux sont intéressants, car ils font ressortir le nombre d’affaires dont sont saisies les juridictions. Le premier (« Figure 4 ») montre que la France est l’un des pays d’Europe où les juridictions sont le moins saisies. Elle se situe en effet en vingt-troisième position sur les vingt-sept pays étudiés (le Brexit a déjà eu lieu dans le cadre de ce Tableau de bord…). Mais, et c’est ce qui est particulièrement intéressant, cette statistique prend en compte les affaires civiles, commerciales, administratives et autres, sans distinguer la nature contentieuse ou non contentieuse des affaires. Elle reflète donc la très faible utilisation des juridictions pour les affaires non contentieuses par rapport à d’autres pays. Ainsi, le Danemark – pour prendre l’exemple extrême – compte en 2016 près de 40 saisines des juridictions pour 100 habitants, contre environ 4 pour la France. En revanche, lorsque l’on examine le tableau suivant (« Figure 5 »), n’incluant que les affaires contentieuses, la France remonte à la onzième position (avec moins de 3 affaires contentieuses pour 100 habitants), alors que le Danemark tombe à la vingt-quatrième position (avec moins de 1 affaire contentieuse pour 100 habitants). Le même phénomène se retrouve dans d’autres États. Ainsi, l’Espagne et la Lettonie ont un profil similaire à la France, alors que l’Autriche et la Slovénie se rapprochent du Danemark. On peut sans doute y voir une conception tout à fait différente du rôle des juridictions entre ces États, essentiellement concentré sur les affaires contentieuses dans les uns, tourné vers des affaires non contentieuses (juridiction gracieuse ?) dans les autres. En tout cas, un tel constat peut donner du grain à moudre aux partisans du maintien du rôle du juge dans certains domaines (divorce sans juge, par exemple).

Naturellement, la diversité des fonctions confiées aux juridictions a un impact immédiat sur la durée des procédures. On comprend aisément que des États avec une forte part de procédures non contentieuses aient une durée estimée des affaires bien inférieure à ceux adoptant un modèle différent. En revanche, il est vrai qu’en ne prenant en compte que les affaires contentieuses, la France se classe assez mal, avec une vingtième position sur vingt-cinq États membres et une durée avoisinant les trois cent cinquante jours.

Le rapport revient ensuite sur l’efficacité des procédures en fonction de la matière. Cette section présente la durée moyenne des procédures dans des domaines où le droit de l’Union est applicable. Le choix de ces matières s’est fait à cause de leur particulière importance dans le marché intérieur et l’environnement économique. Le Tableau de bord souligne l’impact négatif lorsque la durée des procédures empêche un traitement rapide de ces questions. Selon les domaines (concurrence, communications électroniques, droit des marques, droit de la consommation, mesures provisoires, blanchiment d’argent), la place de la France est variable, mais se situe généralement au milieu du peloton. On peut toutefois s’étonner des délais signalés en matière de droit de la consommation (500 jours en 2013, 800 en 2015, les autres années n’étant pas disponibles). En revanche, l’efficacité des procédures de référé semble se retrouver dans le graphique relatif aux mesures provisoires, qui place la France parmi les meilleurs élèves (moins de 40 jours pour une mesure provisoire en matière de communication électronique).

À partir de la section 3.2, le Tableau de bord s’interroge sur la qualité du système judiciaire. L’occasion pour le rapport de mettre en lumière le retard pris par la France en matière d’éducation au droit (« Education on legal rights »), d’accessibilité aux non-francophones et des personnes ayant une déficience auditive ou visuelle. En matière d’aide juridictionnelle, la France se signale comme offrant, comme beaucoup d’autres pays européens, un accès très satisfaisant à une aide partielle, mais plus restrictive à une aide totale. De même, la France semble avoir un retard particulièrement marqué en matière de dématérialisation des instances judiciaires (« Figures » 28 à 34). Toutefois, sur ce point, on peut à nouveau douter de la parfaite fiabilité des informations données. Ainsi, pour ne prendre qu’un exemple, la France est classée vingt-quatrième sur vingt-sept pour la publication online des décisions de justice (toutes instances confondues), alors que la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a largement ouvert l’accès à l’intégralité des décisions de justice. Même si la mise en œuvre n’est pas encore définitive, on a tout de même du mal à comprendre un tel classement. En revanche, la France est l’un de deux seuls États de l’Union (sur vingt-six envisagés) à permettre un accès gratuit aux juridictions (seul le droit de la consommation est visé).

La section 3.2.2 est consacrée aux ressources de la justice. Sans grande surprise – puisque la critique est connue et récurrente, la France consacre un faible budget à ses juridictions et dispose d’un faible nombre de magistrats par habitant (vingt-troisième sur vingt-huit dans les deux cas). Cela dit, on se rappellera ce qui a été dit précédemment concernant l’importante diversité des missions confiées aux juridictions selon les États. On peut alors s’interroger – sans répondre à la question – sur la pertinence de la comparaison. De même, le nombre d’avocats est particulièrement faible en France par rapport à la moyenne européenne (vingt et unième sur vingt-huit). En revanche, le taux de féminisation de la magistrature fait partie des plus élevés d’Europe.

La section 3.3 s’attarde ensuite sur un point important, celui de l’indépendance de la justice. D’abord, le Tableau de bord évoque la perception de cette indépendance par l’opinion publique et les entreprises (cette question fait l’objet de deux rapports distincts également disponibles), qui est dans la moyenne européenne, même si elle est à peine au-delà des 50 % d’opinion favorable. Ensuite, il est intéressant de relever que, d’après cette étude, les juges ont une assez mauvaise opinion de leur indépendance – en tout cas plus faible que la moyenne de leurs collègues européens.

La section 3.2.2 constitue en revanche l’une des plus intéressantes du Tableau de bord, puisqu’elle revient sur les garanties de l’indépendance des juges dans chaque État. Elle s’écarte donc d’une analyse purement statistique pour revenir sur les spécificités de chaque État en matière de nomination et renvoi des juges. Naturellement, on n’y apprend rien sur la situation de la France. Toutefois, on y constate la dimension encore très politisée de la nomination et de l’éviction des magistrats dans une grande partie des États membres. Si la France n’est pas véritablement concernée par cette soumission, on remarque tout de même qu’elle fait partie de la moitié des États à conserver un lien de dépendance entre le ministère public et le pouvoir exécutif.

En définitive, Tableau de bord 2018 de la justice dans l’Union européenne est un outil intéressant et utile, qui doit toutefois être pris avec précaution. En tout état de cause, la France en ressort comme n’étant ni un bon ni un mauvais élève en matière de justice. Cela dit, peut-on s’en satisfaire, ou doit-on considérer que la France devrait être un des leaders en la matière ?