Accès dérogatoire à la profession d’avocat strictement limité pour les fonctionnaires européens

Les passerelles pour accéder à la profession d’avocat, instaurées par l’article 98 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, prévoyant les huit cas de dispense de la formation théorique et pratique et du certificat d’aptitude à la profession d’avocat, sont toujours étroites. C’est ce qui ressort une fois encore d’un arrêt rendu par la Cour de cassation le 5 mai 2021 après un long feuilleton judiciaire concernant une fonctionnaire de la Commission européenne souhaitant intégrer le barreau de Paris.

Pour mémoire, la cour d’appel, confirmant la décision du conseil de l’ordre, a rejeté la demande d’admission de l’impétrante sur le fondement de l’article 98, 4°, du décret précité aux motifs qu’elle ne remplissait pas les conditions prévues pour cet accès dérogatoire à la profession après avoir considéré que ces exigences ne sont pas discriminatoires étant à la fois justifiées pour protéger le justiciable et pour garantir l’exercice des droits de la défense mais aussi limitées et proportionnées à l’objectif poursuivi. Elle a par ailleurs repoussé l’application de la Charte sociale européenne, considérant qu’elle ne concerne que l’« exercice » d’une profession et non l’« accès » à une profession. Saisie d’un pourvoi, la première chambre civile de la Cour de cassation a décidé de surseoir à statuer et de poser deux questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) portant sur la compatibilité des conditions fixées par la réglementation nationale pour l’accès à la profession avec les articles 45 et 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) (Civ. 1^re, 20 févr. 2019, n° 17-21.006, Dalloz actualité, 21 mars 2019, obs. G. Deharo ; D. 2019. 438 ; ibid. 2020. 108, obs. T. Wickers ; D. avocats 2019. 121, obs. L. Dargent ; RTD eur. 2020. 763, obs. A. Jeauneau  ; JCP 2019. Doctr. 1238, n° 1, obs. S Bortoluzzi). La CJUE ayant répondu (CJUE 17 déc. 2020, aff. C-218/19, JCP 2021. Doctr. 272, n° 2, obs. S. Bortoluzzi ; Europe, févr. 2021, p. 34, note V. Michel), la Cour de cassation a pu statuer sur le pourvoi articulé autour de quatre moyens.

Le quatrième moyen reprochait à la cour d’appel d’avoir refusé d’interpréter l’article 98, 4°, du décret en conformité avec l’article 18 de la partie II de la Charte sociale européenne, ce qui amenait à s’interroger d’abord sur son effet direct, lequel est très controversé tant au niveau de la jurisprudence administrative et judiciaire que doctrinal. La Cour de cassation a finalement évité de se prononcer expressément sur cet effet direct en se limitant à juger que (§ 15) « quelle que pourrait être la portée des dispositions de l’article 18 de la partie II de la Charte sociale européenne dans l’ordre interne, celles-ci ne sont pas méconnues par l’article 98, 4°, du décret du 27 novembre 1991 qui ouvre l’exercice de la profession d’avocat à des ressortissants d’États membres, en se bornant à les soumettre, comme les nationaux, à certaines conditions justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général proportionnées à l’objectif de protection des justiciables ».

Les trois autres moyens portaient sur la compatibilité des conditions d’accès à la profession d’avocat avec la législation européenne. Après avoir longuement rappelé ces conditions (§ 6) et la jurisprudence de la CJUE (§ 7 à 9), la Cour de cassation a énoncé que (§ 10) : « les fonctionnaires, agents ou anciens agents de la fonction publique de l’Union européenne, qui ont exercé en cette qualité au sein d’une institution européenne, ne peuvent se voir privés du bénéfice de l’article 98, 4°, en raison d’un exercice de leur activité en dehors du territoire français mais que, conformément à la réglementation nationale exigeant l’exercice d’activités juridiques dans le domaine du droit national, pour assurer la protection des justiciables et la bonne administration de la justice, il y a lieu de déterminer si leurs activités juridiques comportent une pratique satisfaisante du droit national et que, dans ces conditions, la réglementation nationale ne heurte pas les articles 45 et 49 du traité ». Elle a donc approuvé la cour d’appel qui, « examinant in concreto les travaux et missions qui lui [à la fonctionnaire] avaient été confiés a estimé que M^me V…, ne justifiait d’aucune pratique du droit national, lequel, même s’il intègre nombre de règles européennes, conserve une spécificité et ne se limite pas à ces dernières, et en a justement déduit qu’elle ne remplissait pas la condition dérogatoire relative à l’exercice d’activités juridiques dans le domaine du droit national ».

La solution est parfaitement conforme à la jurisprudence antérieure. Il faut dire que l’interprétation des conditions d’accès à la profession alimente un abondant contentieux notamment lorsqu’il s’agit, comme en l’espèce, d’un candidat étranger. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé que la condition de territorialité n’est pas discriminatoire dès lors que les personnes ne la remplissant pas ne sont pas privées du droit d’accéder à la profession d’avocat dans les conditions de droit commun (Cons. const. 6 juill. 2016, n° 2016-551 QPC, Dalloz actualité, 7 juill. 2016, art. A. Portmann ; D. 2016. 1506 ; ibid. 2017. 74, obs. T. Wickers ; Constitutions 2016. 529, chron. ). Pour les ressortissants de l’Union européenne, la Cour de cassation a ensuite précisé quelques mois plus tard qu’« une mesure qui entrave la libre circulation des travailleurs ne peut être admise que si elle poursuit un objectif légitime compatible avec le Traité et se justifie par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition que l’application d’une telle mesure soit propre à garantir la réalisation de l’objectif en cause et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif » (Civ. 1^re,14 déc. 2016, n^os 14-25.800 et 15-26.635, Dalloz actualité, 20 déc. 2016, art. A. Portmann ; D. 2016. 1008 ; ibid. 2017. 74, obs. T. Wickers ). Elle a par ailleurs considéré que l’exigence d’une pratique incluant l’exercice du droit national « n’est pas discriminatoire à l’égard des ressortissants d’autres États membres de l’Union européenne, qui peuvent la remplir s’ils ont travaillé en France, et qu’elle est indispensable pour garantir les connaissances et qualifications nécessaires à l’exercice de cette profession sur le territoire national ». Il en résulte que l’impétrant doit démontrer avoir pratiqué le droit français (par ex., Civ. 1^re, 5 juill. 2017, n° 16-20.441, D. Avocats 2017. 307).

La solution est logique et doit être approuvée. L’accès par passerelle au barreau étant une dérogation à la voie classique – qui consiste, après avoir intégré une école et suivi une formation pendant dix-huit mois, à passer l’examen de certificat d’aptitude à la profession d’avocat (CAPA) – doit être interprétée restrictivement. Cela implique une appréciation stricte des candidatures, comme le rappelle la Cour de cassation régulièrement (à propos d’un magistrat marocain, v. Civ. 1^re, 16 mai 2018, n° 17-19.265, Dalloz actualité, 5 juin 2018, obs. G. Deharo ; D. 2018. 1082 ; JCP 2018. Doctr. 1774, n° 1, obs. S. Bortoluzzi ; Gaz. Pal. 4 déc. 2018, n° 335, p. 28). Si donc la Cour de justice invite à mieux prendre en compte les activités juridiques comportant la pratique du droit national, cela ne doit pas pour autant conduire à admettre qu’un fonctionnaire européen pratique nécessairement le droit national dans le cadre de son activité.

L’arrêt soulève une fois de plus la question de la nécessité de réformer les voies d’accès dérogatoires à la profession d’avocat. Lors de l’adoption d’un rapport présenté à l’assemblée générale des 10 et 11 janvier 2020, le Conseil national des barreaux a ainsi proposé de réécrire l’article 98 afin d’unifier les durées d’expérience, d’actualiser les formulations et d’intégrer la jurisprudence. Il reste à espérer que le législateur s’empare du sujet.