Des pistes pour un parquet moins chargé et plus attractif

Après le livre noir du ministère public, la ministre de la Justice a demandé en janvier une mission d’inspection sur l’attractivité du parquet. Outre la visite de vingt tribunaux, la mission s’est appuyée sur une consultation auprès 8 537 magistrats (taux de réponse de 30 %).

Après 10 ans, 55 % des magistrats ont quitté le parquet

Premier constat, le parquet reste attractif, prioritairement choisi par les sortants d’école. Pour les magistrats consultés, les qualificatifs attribués aux magistrats du parquet sont positifs à 73 % (« disponibles, réactifs, polyvalents, dynamiques, adaptables »). Néanmoins, ceux du siège mettent davantage en avant des qualificatifs plus négatifs comme « dépendants, subordonnés et débordés ».

Mais la surcharge du poste et son incompatibilité avec une vie personnelle explique le délaissement au bout de quelques années. « Après 10 ans de fonction, 55 % des magistrats ont quitté le parquet tandis que 18 % ont quitté le siège ».

D’autant que leur charge s’est considérablement alourdie ces dernières années, avec la généralisation du traitement en temps réel, le développement des alternatives aux poursuites, le renforcement de leurs pouvoirs dans le cadre de l’enquête préliminaire ou en matière civile, les tutelles et les soins psychiatriques sans consentement.

Tout ceci dans un cadre législatif instable : la mission comptabilise 44 lois majeures depuis 2 000, souvent avec des « études d’impact des réformes législatives superficielles ». Sans compter l’avalanche de nouvelles incriminations. La DACG a recensé en avril 2018, 700 infractions criminelles contre 411 en 2002, 8 000 infractions délictuelles contre 5 400 en 2002 et 6 000 contraventions contre 4 400 en 2002 ! À ceci s’ajoutent les circulaires (106 en 2016), les modifications organisationnelles et l’émergence de la mission de communication. 

La répartition des effectifs entre siège et parquet est demeurée inchangée depuis 15 ans (25 % de parquetiers). Mais aujourd’hui, le parquet assume seul plus de 98 % des enquêtes pénales et 41 % des réponses pénales. La mission constate que depuis 2004, « le nombre de magistrats dans les parquets a augmenté de 18 %, soit une proportion marginale au regard des pouvoirs accrus qui lui ont été confiés ».

Des rapports complexes entre le parquet et l’Intérieur

Alors que le travail en équipe est un élément d’attrait pour le parquet, la surcharge de travail peut entraîner un grand isolement et une souffrance professionnelle. Autres points de malaise, l’impossibilité de rendre un travail de qualité dans des conditions si dégradées ainsi que la charge émotionnelle de certains dossiers.

Par ailleurs, en matière d’enquête, « l’action publique définie par le procureur de la République est de plus en plus difficile à maîtriser. Les parquets subissent les appels des services enquêteurs plus qu’ils ne dirigent et orientent leurs investigations ». D’autant que les magistrats « constatent un affaiblissement du niveau de compétence des fonctionnaires de police et des gendarmes affectés dans les services d’investigation ».

Et quand la procédure n’est pas totalement conforme au compte-rendu, il est délicat de prendre à l’audience une position différente de celle du collègue de permanence. Pour certains auditeurs, « la crainte de "devoir assumer le choix des autres", de ne pas pouvoir requérir la relaxe dans un dossier poursuivi par un collègue, mais auquel "on ne croit pas" constitue une difficulté insurmontable ».
La mission souligne aussi les rapports dégradés entre procureurs de la République et préfets départementaux : ces derniers se sont repositionnés ces dernières années sur l’enjeu de la sécurité, quitte à entraîner un affaiblissement symbolique de l’autorité du ministère public, amèrement regretté.

Renforcer les effectifs, repenser l’organisation

Demande prioritaire : renforcer les effectifs. Les vacances de postes sont plus importantes au parquet qu’au siège, particulièrement dans les juridictions de première instance. Ce taux a pu dépasser 20 % pour les postes de vice-procureur, de premiers substituts et de magistrat placé. Il commence toutefois à se résorber, les recrutement supplémentaires arrivant dans les juridictions.

Autre attente : la définition d’orientations nationales sur l’organisation du temps de travail. Selon la mission, « elle est rendue urgente par l’hétérogénéité des pratiques constatées en juridiction ». Ainsi les permanences de week-end sont rarement mutualisées, même quand il y a plusieurs TGI dans le département.

La mission souhaite aussi valoriser l’équipe autour du magistrat. Premiers concernés, les greffiers, dont la mission souhaite résorber les vacances de postes (5,71 %) et reconnaître les missions d’assistance auprès du parquet dans le code de procédure pénale. Par ailleurs, le nombre de postes est très inférieur aux besoins réels des parquets en greffiers (d’environ 30 %).

Même déficit en matière de secrétariat. Si pour les assistants de justice, « le temps consacré à leur formation, comparé au taux de rotation important est contre-productif », le soutien des assistants spécialisés et des juristes assistants est apprécié.

Après le constat, des réponses attendues

Pour répondre à ce rapport, le ministère de la justice met en avant le projet de loi constitutionnelle sur l’indépendance du parquet, la simplification apportée par le projet de loi justice - malgré la nouvelle extension des pouvoirs d’enquête -, les recrutements et le chantier de numérisation, notamment la procédure pénale numérique.

Le ministère travaille aussi à des mesures concrètes sur l’assistance aux magistrats du parquet, le développement du travail à distance, la revalorisation des astreintes et l’achat de véhicules. Il souhaite aussi développer le mutualisation des permanences dans un département.

Certains aspects du rapport doivent être approfondis. La ministre a ainsi demandé à la DACG de travailler sur le Traitement en temps réel, pour mieux définir le rôle du magistrat du parquet et, dans un premier temps, faire remonter les bonnes pratiques. Plus largement, un comité de suivi devrait être mis en place dès janvier.

Liste des recommandations

1. Augmenter significativement les effectifs de magistrats au parquet par le comblement de la vacance et réviser les critères de localisation des emplois (À l’attention de la DSJ). Priorité 1
2. Créer un référentiel d’activité des magistrats du parquet sur la base de critères objectifs permettant de déterminer les effectifs nécessaires (À l’attention de la DSJ). Priorité 1
3. Elaborer des études d’impact permettant d’anticiper réellement les besoins supplémentaires résultant des évolutions législatives (À l’attention conjointe de la DSJ et de la DACG). Priorité 1
4. Redéfinir le périmètre d’activité et les modalités de mise en œuvre du traitement en temps réel (À l’attention de la DACG). Priorité 1
5. Modéliser l’organisation des services de traitement en temps réel pour l’ensemble des groupes de juridiction (À l’attention de la DACG). Priorité 2
6. Introduire dans le code de procédure pénale l’assistance du greffier pour l’établissement des actes de poursuite notifiés au prévenu par le procureur de la République. Priorité 1
7. Modifier l’article R. 123-13 du code de l’organisation judiciaire pour préciser que le greffe peut également exercer des fonctions d’assistance au profit des magistrats du parquet. Priorité 1
8. Définir le périmètre des missions relevant du greffe et des autres formes d’assistance aux magistrats (À l’attention de la DSJ). Priorité 1
9. Poursuivre l’inscription des missions d’assistance du greffe au parquet dans le référentiel des métiers et des compétences des greffes et les traduire dans l’applicatif Outilgref (À l’attention de la DSJ). Priorité 2
10. Elaborer un référentiel d’activité propre aux autres personnels d’assistance au parquet (À l’attention de la DSJ ). Priorité 2
11. Renforcer le secrétariat et l’assistance dans les cabinets des procureurs en affectant au moins un secrétaire administratif dans chaque parquet et un chef de cabinet dans les parquets des TGI situés aux chefs-lieux de départements. Priorité 1
12. Porter à 41 % le taux de prime forfaitaire accordée aux magistrats du parquet des TGI et TPI. Priorité 1
13. Permettre le versement de l’indemnité d’intervention en cas de travail effectif accompli par les magistrats du parquet à l’occasion des permanences de nuit ou de fin de semaine, en supprimant la condition de déplacement nécessaire à son versement. Priorité 1
14. Déplafonner les montants des indemnités d’astreinte et d’intervention. Priorité 1
15. Allouer une indemnité spécifique de logement aux procureurs de la République. Priorité 2
16. Elaborer une réglementation en vue de garantir aux magistrats de permanence les temps de repos journalier et hebdomadaire prévus par le décret 2000-815 du 25 août 2000 (À l’attention de la DSJ). Priorité 1
17. Calculer le nombre d’ETP nécessaires à la mise en œuvre des temps de repos compensateurs et les intégrer dans la localisation des emplois de magistrats du parquet (À l’attention de la DSJ). Priorité 1
18. Inviter les procureurs généraux à développer la mutualisation des permanences sur leur ressort lorsque cette organisation est compatible avec la taille et l’activité des parquets concernés, sur le fondement de l’article R. 122-4 du COJ (À l’attention de la DSJ). Priorité 2
19. Inciter les procureurs de la République à favoriser l’organisation du travail à distance (À l’attention de la DSJ). Priorité 2
20. Doter l’ensemble des juridictions des équipements informatiques et de téléphonie adéquats en lien avec le plan de transformation numérique (À l’attention de la DSJ). Priorité 2
21. Veiller à ce que chaque parquet soit doté d’un véhicule de service dédié à la permanence (À l’attention de la DSJ). Priorité 2
22. Accompagner les procureurs généraux et les procureurs de la République dans la prévention, l’expression et la prise en charge des risques psycho-sociaux et l’organisation des retours d’expérience (À l’attention de la DSJ). Priorité 1
23. Veiller en cas de situations exceptionnelles à la mise en place localement d’un suivi « post événement » pour l’ensemble des fonctionnaires et magistrats concernés, en lien avec les procureurs généraux (À l’attention de la DSJ). Priorité 1
24. Engager une réflexion avec les procureurs généraux pour mieux prendre en compte la dimension managériale dans l’évaluation des procureurs à chaque étape de leur carrière (À l’attention conjointe de la DSJ et de la DACG). Priorité 2
25. Réformer le statut de la magistrature en vue de renforcer l’indépendance du ministère public Priorité 1
26. Engager une réflexion en vue de définir et modéliser l’exercice de la relation hiérarchique au sein du ministère public (À l’attention conjointe de la DSJ et de la DACG). Priorité 2
27. Renforcer la connaissance des profils de postes offerts au parquet et veiller à la valorisation des compétences acquises (À l’attention de la DSJ). Priorité 3
28. Favoriser les passages entre les parquets et les parquets généraux au cours de la carrière (À l’attention de la DSJ). Priorité 3